Rättvis leverantörsjämförelse: metod och dokumentation

Utgångspunkt: samma spelregler för alla leverantörer

Offentlig upphandling är offentliga organisationers inköpsprocess, styrd av regler. En rättvis leverantörsjämförelse är inte en fristående metod, utan en del av att följa upphandlingsdokumenten och upphandlingens spelregler.

Upphandlingsmyndigheten beskriver att offentlig upphandling ska säkerställa att offentliga organisationer öppnar sina inköp för konkurrens. Syftet är att skattemedel används så effektivt som möjligt och att företag inom EU kan göra affärer med offentlig sektor på lika villkor.

Vid upphandlingar till större värden, där annonseringsskyldighet finns, får allmänheten ökad insyn i vad som sker och hur skattemedel används. Det underlättar kontrollen att inköp sker på affärsmässiga och inte personliga grunder.

En upphandlande organisation kan inte vända sig direkt till en tidigare leverantör, eller någon den hört gott om, när något ska köpas in. Jämförelsen måste bygga på annonserade och dokumenterade krav och kriterier. Svensk offentlig upphandling omsätter över 1 000 miljarder kronor årligen, drygt en sjättedel av Sveriges BNP.

Kravspecifikationen sätter ribban

I upphandlingsdokumenten kallas avsnittet där organisationen ställer krav på upphandlingsföremålet – varan, tjänsten eller byggentreprenaden – ofta kravspecifikation eller teknisk specifikation. Organisationen har stor frihet att formulera kraven själv, men formuleringarna påverkar jämförbarheten mellan leverantörerna.

Enligt Upphandlingsmyndigheten kan krav formuleras som detaljkrav, funktionskrav eller med standarder. Detaljkrav anger detaljerade egenskaper eller hur en tjänst ska utföras. Funktionskrav beskriver vad som ska uppnås, inte hur, och ger leverantören större utrymme för yrkeskunskap och kreativitet. Även vid funktionskrav bör resultatet preciseras.

Detaljerade krav kräver djup kunskap om varan, tjänsten eller byggentreprenaden för ett lyckat slutresultat. Funktionskrav kopplas ofta till mål och mäts som önskade effekter och resultat.

Standarder kan underlätta och effektivisera inköp och upphandling genom att göra det enhetligt och tydligt vad en vara eller tjänst innehåller. När standarder används måste kravet följas av orden ”eller likvärdigt”. Upphandlingsdokumenten bör ange att bevis som styrker likvärdighet ska bifogas anbudet.

Konkurrensverket konstaterade i ett ställningstagande i juli 2024 att det inte är tillåtet att hänvisa till standarder som leverantören inte kan få kostnadsfritt. Ställningstagandet är inte rättsligt bindande i sig.

För en rättvis jämförelse behöver kraven vara tydliga och följas upp lika för alla. Likvärdiga lösningar ska hanteras konsekvent.

Detaljkrav vs. funktionskrav – skillnader och användning

Fördelar och risker med användning av standarder i kravspecifikation

Marknadsdialog före jämförelsen

Tidig dialog med leverantörer kan ge rimligare krav och minska risken för en snedvriden jämförelse. Genom att stämma av kraven med dem som kan upphandlingsföremålet kan organisationen upptäcka krav som är otydliga, omöjliga att verifiera eller onödigt begränsande.

Upphandlingsmyndigheten har ett lärande exempel där Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) upphandlade en kabinettdiskmaskin för rengöring av förvaringsburar för djur. Fördelen med dialogen beskrevs vara att specialister på upphandlingsföremålet kan lämna synpunkter och tankar. Kraven stämdes av med leverantörerna för att säkerställa att de var rimliga.

Dialog före upphandlingen måste hanteras så att ingen leverantör får otillbörliga fördelar. Frågor och synpunkter bör därför sammanställas och beaktas i kravarbetet förenligt med likabehandling och insyn.

Kvalificering och uteslutning – vilka får jämföras?

LOU:s kapitel speglar upphandlingens ordning. Kapitel 13 handlar om uteslutning av leverantörer, kapitel 14 om kvalificering, kapitel 15 om egen försäkran och utredning om leverantörer samt kapitel 16 om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt.

Leverantörer måste alltså först kvalificera sig och eventuellt uteslutas innan själva anbudsjämförelsen. En leverantör som inte uppfyller de obligatoriska kraven ska inte gå vidare till utvärdering mot tilldelningskriterierna.

För en rättvis jämförelse är det viktigt att hålla isär obligatoriska krav och tilldelningskriterier. De obligatoriska kraven avgör om ett anbud får utvärderas; tilldelningskriterierna rangordnar de anbud som uppfyller kraven.

Bedömning mot tilldelningskriterier

Utvärderingen ska använda samma tilldelningskriterier och samma informationsunderlag för varje anbud. Kapitel 16 i LOU handlar om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt.

En praktisk metod: kontrollera först att varje anbud uppfyller de obligatoriska kraven. Bedöm sedan varje anbud mot tilldelningskriterierna i upphandlingsdokumenten. Bedömningen bör bygga på information som efterfrågats och lämnats i anbudet, inte på information som inhämtats vid sidan om.

Skillnaden mellan obligatoriska krav och tilldelningskriterier är central. Ett anbud som inte uppfyller ett obligatoriskt krav kan inte kompenseras av att det är starkt på ett tilldelningskriterium. Ett anbud som uppfyller alla krav ska bedömas enligt samma kriterier som övriga anbud.

Om ett anbud avviker från kraven måste avvikelsen hanteras enligt upphandlingsdokumenten och dokumenteras. Det gör jämförelsen spårbar och minskar risken för att lika fall behandlas olika.

Dokumentation som håller vid granskning

LOU:s kapitel 12 handlar om kommunikation, information till leverantörer och dokumentation. För en granskningsbar jämförelse bör dokumentationen visa kriterier, underlag, avvikelser, bedömningar och beslutsmotivering.

Dokumentationen bör visa vilka krav och tilldelningskriterier som tillämpats, vilket underlag bedömningen bygger på och hur varje anbud bedömts mot dessa. Om en leverantör bedömts uppfylla ett krav genom likvärdig lösning bör det framgå hur likvärdigheten bedömts.

Insyn är en del av syftet med offentlig upphandling. Vid upphandlingar till större värden, där annonseringsskyldighet gäller, får allmänheten ökad insyn och lättare att kontrollera att inköpen sker på affärsmässiga grunder. Tydlig dokumentation är därför både ett stöd i upphandlingen och en förutsättning för efterkontroll.

Fallgropar som gör jämförelsen orättvis

Otydliga krav är en vanlig fallgrop. Om det inte framgår vad som krävs kan leverantörerna lämna anbud som inte går att jämföra rättvist. Det gäller särskilt när detaljkrav, funktionskrav och standarder blandas utan att det klart framgår vad som är obligatoriskt och vad som är ett tilldelningskriterium.

En annan fallgrop är att ändra kriterier eller förutsättningar sent. Eftersom jämförelsen ska bygga på upphandlingsdokumenten riskerar sena ändringar att snedvrida konkurrensen och försvåra likabehandling av leverantörerna.

Bristfällig motivering är också problematisk. Om det inte går att se varför ett anbud bedömts på ett visst sätt blir jämförelsen svår att granska och försvara. Det gäller särskilt bedömningar av likvärdiga lösningar.

Olika behandling av likvärdiga lösningar strider mot grunden att leverantörer ska kunna göra affärer med offentlig sektor på lika villkor. När standarder används ska kravet följas av ”eller likvärdigt”, och bevis som styrker likvärdighet bör kunna bifogas anbudet. Hanteras sådana bevis olika från anbud till anbud uppstår en orättvis jämförelse.

Insyn, likabehandling och spårbar dokumentation hänger samman. Brister i någon del gör det svårare att kontrollera att inköpen sker på affärsmässiga grunder.

Checklista för rättvis leverantörsjämförelse